中国NGO寻求生存空间——以什么身份赴日打官司-918爱国网

　伴随着中国经济体制转轨和社会转型，传统计划经济体制下国家大包大揽经济、社会事务的现象正在逐步改变，中国NGO应运而生，国外非政府组织合法登陆中国。

　非政府组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。NGO对处于社会转型期的中国有着特殊意义。非政府组织的充分发展是社会主义市场经济体制建立和形成的重要标志之一。虽然中国非政府组织的发展目前尚处于起步阶段，而且中国土生土长的NGO该如何获得更大的生存空间，也成为一个必须破解的命题，但可以期待，其未来发展大有空间，必将成为推动中国社会进步的重要力量。

　 以什么身份赴日打官司

　 ???侵华日军细菌战中国受害诉讼团团长的困惑

　 记者袁铁成

　本报北京10月10日电

　细菌战受害者原告团出庭作证面临困境

　正准备去宁波大学演讲的王选今天晚上对本报记者说，10月28日，将是她所率领的中国细菌战受害者原告团在日本东京法院最后作证的日子。这就意味着，从日本法律程序方面来说，这场官司快画上句号了。

　不过，王选说，尽管这是中国原告在日本法庭的最后一次出庭作证，尽管日本有关方面也发来邀请函，但是，愿意出庭作证者寥寥无几。与此同时，从经济方面支持这次活动的商家也寥寥无几。

　造成所有这些“寥寥无几”的最重要的一个原因就是，王选所领导的原告团不是一个正式的组织。事实上，这个原告团确实是在中国任何一个审批、登记、注册机关都无法查询到的组织。

　王选，就是那个精通日语、英语和江浙方言的40多岁的女人，就是她带着中国180名老头老太太到处跑、到日本打官司。2002年，她被评为中央电视台“感动中国”十大风云人物之一。美国有线电视新闻网（CNN）、英国广播公司（BBC）等世界著名媒体都采访过她。

　王选在她的名片上印着“侵华日军细菌战中国受害诉讼团团长”。可实际上，除了名片，在中国任何地方也找不到这个机构。记者数次在北京、上海等地采访她时，她几乎都住在最便宜的、不起眼的小旅店里。她在日本带领中国人打官司时曾经睡在办公室的椅子上。

　原告团没有合法身份

　在日本打官司时，王选常常面临一些难以回答的质疑：“中国到底有多少细菌战受害者？日本政府怎么可能跟受害者个体打官司？中国到底有没有一个统一的机构来跟日本交涉？”王选说，不仅她不知，也没有任何一个中国机构知道。可是，日本需要、中国也需要明确的、肯定的回答。王选一直想去做，但一直没有着落，不能得到支持，无论是法律上的，还是经济上的。

　王选说，那180名原告中大都是一帮老头老太太，绝大部分都是在1945年日本投降之前出生的，而且，已经有近30人无法抗拒岁月的侵蚀而离开人世。现在，能够动一动的只有十几个人，还有经常住院的。记者曾亲眼见过其中一些能够走到台前的原告，他们有两大特点：穷，有的非常贫穷；老，很多人都步履蹒跚。

　 1998年，王选等人拟成立“中国细菌战受害者调查会”。可是，无论是中央政府还是地方政府有关部门，都没有同意。根据中国现行的NGO“双重管理”规定，王选必须找到“挂靠单位”然后再去申请审批。可是，“挂靠”是一件吃力不讨好的事情，没人愿意让王选挂靠。据说，1999年后，几乎所有的来自社会最基层的“草根性”新社团都很难获得批准。因此，从严格的法律意义上来说，王选所从事的专门帮助中国受害者从事民间对日索赔的活动，一直处于非合法状态。正是在这样的窘境中，王选一次又一次带领那个受害者群体前往日本出庭作证。

　没有正式的组织，王选面临的尴尬是显而易见的。首先，日本不愿意跟她打交道，日本希望由中国的NGO或政府出面，但无法接受个人的“单打独斗”。她说，他们无法跟日本进行交涉，日本政府所担心的是，今天来几个诉讼的，明天又来几个，后天再来几个，他们搞不清楚到底有多少中国人是受害者。

　其次，尽管在国内，王选等人的活动处于默认状态，但是，随时都会有“被取缔、被解散”的危险，尽管这180名原告本身就是“一盘散沙”，王选说。今年7月，王选等人在北京召开了一次研讨会，但是，出席会议者被遭到莫名其妙的干预。最重要的是，没有资金支持。王选曾呼吁政府提供资金支持，但没有结果。由于该组织一直没有获得公开注册登记，没有一家中国企业愿意提供经济援助，害怕承担风险。

　政协委员提交提案至今没有结果

　今年3月“两会”期间，包括敬一丹、濮存昕、冯小宁在内的8名全国政协委员向政协会议提交了一份提案，名为《关于请国家有关部门为侵华日军细菌化学武器受害者对日诉讼在社团登记等方面提供必要帮助的建议》。除8名政协委员为提案人外，还包括王选在内的3名“倡议人”和另外16名“共同起草人”。

　该建议书说，2003年8月4日齐齐哈尔发生日军遗留毒气泄漏事件，致使中国同胞多人死伤；受日军毒气伤害的43名受害者已决定向日本法院提出诉讼，要求日本政府谢罪赔偿；细菌战中国受害者向日本提起的诉讼还未完结。因此，“我们建议国家有关部门为侵华日军细菌化学武器受害者对日民间诉讼在社团登记和设立援助基金等方面提供必要帮助，以利他们赢得诉讼。”

　政协委员们还列出了提交此项建议的理由：第一，日本在侵华战争期间违反国际公约大规模使用细菌化学武器，应该予以揭露和追究；第二，支持和援助细菌化学武器受害者对日诉讼，不违背我国的法律和所签署的国际条约，亟须动员社会和民间的力量尽快实施。建议书还引述：“为澄清有关国家赔偿与民间赔偿的概念，钱其琛外长在1995年3月全国人大会议期间讲话指出：‘中国尽管放弃了国家赔偿，但是，并没有放弃民间赔偿’”。

　可是，建议书说，迄今为止，“细菌化学武器受害者没有能够依法成立具有法人资格的民间社团，由于在社会公信度和筹资的合法性上存在问题，其间几乎不能得到来自国内外企业和民间的资助”。同时，由于没有正式组织的支撑，“目前主要靠参与者个人承担的与诉讼有关的工作随时可能因其困难无力再进行下去”。

　政协委员们还具体建议，第一，有关部门就此批准设立专项民间公益性基金，用于援助诸如中国强制劳工诉讼、中国慰安妇诉讼等其他民间对日诉讼和救助战争受害者；第二，民政部门应当准许成立跨地区性的社团，以便“调查历史、取证、宣传和对外联络事项”；第三，经批准成立的民间社团可申请援助基金（会）援助，接受社会法人或公民个人的赞助，资金的使用接受社会监督。

　有数人告诉记者，有关部门对这个提案很“重视”，可是，这份提案几经转折后，现在仍搁置在浙江省某个地方。

　针对此事，熟悉内情的浙江省政协委员郑京都律师在接受本报记者采访时说，单纯的NGO注册申请，应该而且能够被批准，“不批准没有道理”。他解释说，王选一案的困难在于：要让政府提供资金有难度；让拟议中的那个挂靠单位接受比较困难，挂靠单位也有自身的考虑。不过，王选认为，这件事情不是个人的，而是中国的，做这件事情的最好办法是“政府出面、民间去做”，政府应该而且能够提供资金和法律上的支持。王选呼吁：“NGO是一种良性的社会资源。同时，NGO需要来自政府的支持，因为几乎所有的资源都掌握在政府手里。”

　截至记者发稿时止，有关这个细菌战诉讼原告团的合法身份仍没有着落。王选在接受本报采访时难以掩饰自己的失望与不满。王选说，从技术上说，现在与日本打官司，问题已经不在日本，而在于中国人自己了。她说，这是一场国际性诉讼，它需要高素质的人才，很多受害者投诉无门后都找到她等人，但她领导的NGO还不能成为一个合法平台。王选说，实际上是日本人在帮助中国打官司，但日本人的数量也在萎缩，已经从几百个到几十个，现在只有几个人参加原告团的诉讼活动。

　 “双重管理”制约中国NGO发展

　 本报记者袁铁成

　 “中国某些NGO的个案对社会有一定的影响，且近年来NGO数量发展很快，但中国NGO发展的总体水平还比较低，NGO对中国社会、政治、经济的参与和影响力都还有限。按照国际通行的NGO标准，中国还没有真正的NGO。”著名NGO研究专家、中国科学院生态环境研究中心研究员康晓光对记者说。

　对于中国NGO，专家们谈论比较多的是两种：由政府主导组织的事业单位等非政府公共部门，一般称为“自上而下”的NGO；来自社会最基层的草根性NGO，一般称为“自下而上”的NGO。

　包括康晓光在内，接受记者采访的数名中外专家均表示：中国NGO所遭遇的制度性瓶颈一时还难以破解，大批来自社会基层的“草根NGO”急需合法身份；政府管理NGO的能力有待提高；现行“双重管理”制度让NGO屡屡碰壁，并引发一连串其他问题，因而备受争议。

　尽管NGO发展是大势所趋，但“审批制”很难过渡到“备案制”

　清华大学NGO研究所所长王名教授认为，中国处在转型时期，政府改革为民间组织的发展提供了一个很大的空间，很多NGO基本上都是在政府的改革中产生出来的。

　记者在采访中获悉，关于NGO管理一直有“审批制”和“备案制”的争论。

　康晓光说，这个问题已经讨论很多年了，在中短期内，中国还不太可能实现NGO的“备案制”。他解释说，“中国政府既没有太大的压力，也没有现实的力量，从根本上改变NGO的生态。”

　根据康晓光的预测，整个中国的NGO发展要实现质的飞跃，这将是中国整个社会开放的最后一个领域。

　中国人民大学洪大用教授说，政府是纯粹的公共的、企业是纯粹私营的，而NGO则是半公半私的。中国自上个世纪80年代中期以来就在提倡“小政府大社会”的改革方向。发展NGO是未来中国社会变化的必然趋势，让NGO去促进社会稳定。

　政府与NGO缺乏有效沟通，“双重管理”成NGO发展“瓶颈”

　王名教授说，现在的NGO是双重管理，任何一个NGO的注册必须要取得两个政府部门的认可。一个是跟你的业务相连的政府部门，请它做业务主管单位（就是通常所说的“挂靠单位”??记者注），然后，民政部门才受理、登记注册。它使得任何一个NGO的登记注册非常困难。因为任何一个政府部门没有义务做业务主管单位，它要为此承担相当大的责任。所以谁都不愿意做业务主管部门，登记注册因此就相当困难。

　王名说：“在我们这么多年的调研中，发现许多搞得很好的社团就没有登记注册。民政部曾经进行一次摸底调查，全国大约有140万家民办非营利单位，其中很多没有纳入这个社团名义中，我们看到的许多活跃的社团实际上是以工商注册的形式开展活动。这一点跟美国不同，它们登记注册社团的手续非常简单，顺利的话半个小时就可以完成，但是我们国家，办手续非常困难。”

　清华大学NGO研究所贾西津博士曾经接触过的NGO有上百个，深入调研的NGO个案有几十个。她说，草根NGO现在非常多，但它们往往不被法律认可，没有公开的、合法的身份。记者在采访中发现，这样的NGO确实有很多。

　贾西津说，这些NGO的核心问题就是它们存在的法律地位问题得不到解决，而缺少合法性的NGO会导致一系列其他问题，比如对外联系工作难、筹集资金难等等，这是制约NGO发展的瓶颈。

　贾西津认为，NGO与政府之间缺乏有效沟通，彼此之间没有建立相互信任，这是一个很大的问题。

　王名教授还认为，“双重管理”就是双重负责，其实就是都不负责。他建议NGO的管理部门从民政部门独立出来，成立一个独立的政府部门来管理NGO，英国、德国都有这样的部门。

　王名教授还说，未来的社会，很多事情都是由NGO来承担的。转型期的中国，政府从一个“全能无限政府”向“有限政府”转变，并最终转向成熟的“公民社会”??“小政府大社会”。NGO会越来越多承担社会事务。

　中国NGO面临的最大问题是缺少“行业文化”

　接受本报采访的专家均表示，致力于NGO的人们都必须有更多的奉献精神和理想追求。同时，他们都坦诚地表示，中国NGO自身面临很多问题需要解决。几乎所有的专家都指出，中国“自上而下”的NGO机构臃肿、效率低下，与一些政府机构的官僚作风没有什么两样。

　清华大学NGO研究所副所长邓国胜说，由于没有国家赋予的法律地位、也没有政府的资金支持，草根性NGO只能局限于“过多照搬西方的价值观念、过多依赖少数的精英人物，较少利用传统的价值观念和文化传统、较少扎根于基层社区”。

　康晓光认为，中国NGO自身最大的问题是，没有一个良好的“行业文化”。他说，在NGO领域里，应该有更多的同情心、更多的温情、更多的激情、更多的公益心和更多的责任感，但是，现在的中国NGO“人情味比较少”，这恰恰是这个行业里最需要的。康晓光说，现在一些草根性质的NGO比以前好多了，可是，以前的NGO其实更多扮演的则是“小金库”、“养老院”和“垃圾堆”的角色。很多人只是把NGO当作一个“饭碗”，而本身没有相应的文化气氛。在这种情况下，NGO其实与政府、与企业没有多大区别，这也是为什么中国的小NGO长不大而且消亡得特别快的原因之一。康晓光说，中国的NGO本身就存在很严重的腐败问题。

　 “全球环境研究所（中国项目）”是一个新注册的NGO，目前有10来个人。作为局中人，该研究所中国项目主任金嘉满女士指出，中国NGO面临三大问题：第一，极度缺乏来自政府的资金支持；第二，国际NGO由于很成熟，而且很强大，它们来到中国后，可以网罗各地最好的人才；第三，中国的NGO人才匮乏，靠单个的精英人物支撑的NGO向职业NGO方向发展还有很长的路。

　金主任还说，中国NGO目前所做的绝大多数都是“教育为主”，比如很多环保组织，可中国NGO最缺乏的是“调研能力”，因此，要走上专业化道路，很难。

　洪大用教授说，中国的NGO发展必须要走专业化道路，必须要自律，NGO不是获取私利的地方。

　正在美国马里兰大学攻读博士学位并专程回国长期进行NGO调研的吴逢时小姐认为，现在在中国产生影响的多是精英人物支撑下的NGO，比如，“自然之友”、“地球村”等，但是，她说：“我更希望看到中国出现职业NGO，希望有大批的年轻人能够在改变对NGO的传统观念后加入到这个组织里，让NGO成为他们追求的理想。”

　 民政部官员：中国草根NGO未来空间更大

　 本报记者袁铁成

　 “目前，在民政部门登记的民间组织总数已有27万个左右，这些年每年都增长一两万个，我估计今后数量仍会不断增加。”民政部民间组织管理局副局长李勇在接受本报书面采访时说。

　他还说，“随着群众民主意识的增强、基层自治功能的扩大和社区服务需求的增加，基层民间组织将拥有更大的发展空间……比如，群众有心声，可以通过民间组织去表达；群众有困难，可以通过民间组织去帮助；群众利益受侵害，可以通过民间组织去维权。”

　李勇所说的“基层民间组织”就是国际通用的“草根NGO”说法。李勇说，由于历史和文化等原因，中国现在使用的是民间组织称谓，与境外NGO概念没有明显的不同，中国的民间组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位。

　李勇指出，改革开放以来，中国民间组织发展很快，不仅数量大，而且种类多。目前，中国的社会团体已有14．2万个，基金会1200个，民办非企业单位12．4万个，涉及经济、文化、教育、卫生、社会福利等领域。李勇说，进入21世纪，中国民间组织又有了很大的发展，出现了一些新情况，如行业协会、公益性组织、农村专业经济协会和社区民间组织发展很快，民间化发展、民主化内部管理的特征日趋明显。

　李勇认为，中国民间组织是宝贵的社会资源，是中国现代化建设的一支积极力量。“民间组织在经济和社会发展中发挥了越来越大的作用，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，起到了其他组织难以替代的作用。我国民间组织独特的社会功能正在被人们所认识。事实证明，民间组织是社会发展与进步的产物，反过来又进一步推动社会进步与发展”。

　尽管如此，中国民间组织自身仍然存在一些问题。李勇举例说，有的民间组织能力建设差，不能发挥应有的作用；有的民间组织自律建设差，出现违法违纪违章的现象；有的民间组织行政色彩浓，等等。他说，这些问题，他们“正在通过制定政策法规等方式加以解决”。

　本报记者问：“中国政府对NGO的主要诉求是如何做出回应的？”对此，李勇说，他们在制订政策法规时，“都要经过审慎的调查研究，听取各方面的意见，其中当然包括征求民间组织的意见”。李勇举例说，中国政府确定，要大力发展农村专业经济协会。这个决策就是他们前年调查研究、听取农民意见的结果。

　中国民间组织的政策还面临哪些主要挑战？李勇说，当前我国进入了一个新的发展时期，中国民间组织的发展有了新的历史机遇，中国民间组织出现了一些新特点：社会组织的多样化、行业组织的作用扩大、社会中介组织前景看好、公益组织迎来新发展机遇等。

　他解释说，经济成分多样化、利益主体多样化和社会生活方式多样化，必然导致社会组织的多样化；社会主义市场经济的不断完善和我国加入WTO，各类行业协会、商会等组织的作用将会越来越大；政府进一步履行社会管理和公共服务职能，市场在资源配置中的基础性作用不断加大，社会中介组织将大有可为。

　李勇也坦然承认，中国对民间组织的管理存在一些局限性。他说，“原有的登记管理法规在实践中存在一些局限性，如对公益组织发展扶持不够，涉外民间组织无法登记等等”。但是，“随着我国政府机构改革的深化，特别是《行政许可法》的颁布实施，登记管理机关和业务主管单位在工作方式方法上，需要进一步改进和调整。民间组织的登记管理政策法规也面临着调整、修改和完善”。

　李勇介绍说，中央非常重视民间组织的发展与管理工作。在未来一段时间里，要“培育发展和监督管理并重”，要“建立和完善民间组织的法律法规体系、行政管理体系、社会监督体系和民间组织自律机制”。

　李勇最后说：政府要“千方百计努力为民间组织创造有利的发展环境，营造宽松的发展氛围，充分调动、发挥和保护民间组织的积极性，使民间组织成为推动经济和社会发展的力量。概括起来，就是要维护民利、解决民生、落实民权”。

　 名词解释

　 NGO

　 “非政府组织”的英文缩写，国内外对其有着不同的名称（如第三部门、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等）和理解。其定义一般有广义和狭义之分，最广义的NGO，就是独立于政府和企业之外的其他所有组织；狭义的NGO，即非政治、非宗教、非营利的组织，政治组织（如政党）和宗教组织则不在此范畴。

　非政府组织起始于19世纪初，二战以后，尤其是近20年来，已经成为成熟社会重要建设者。根据联合国2002年发表的人类发展报告，到2000年为止，国际性的非政府组织已达到37281个。